[摘要]改革开放以来，进城打工构成农村剩余劳力转移的主要途径；农业剩余劳力出现并增加，城乡发展水平差距，以及改革开放后农民自由度提升，是农村劳力进城打工的主因。城乡关系涉及现代化诸多层面，推进城乡发展一体化是现代化内在要求与重要标志。当前城市化水平很低，乡村“三留守”问题严重，城乡关系存在严重弊端。城镇化应以人为本，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。一是让农民自由转移至非农产业；二是让农民自由迁移至城市定居；三是为那些不愿或不能定居城市的农民在农村提供较好公共服务和基础设施，使其过上有尊严的生活；总之应通过制度保障，实现城乡相得益彰。
[关键词]城乡差距,城镇化,城乡关系,以人为本
改革开放以来，进城打工构成农村剩余劳力转移的主要途径。陈锡文等著《中国农村改革 40 年》侧重论述党和政府关于农民外出务工政策的演变，进城民工流向、职业、收入的阶段性特征。周其仁《城乡中国》重点探讨改革开放以来城乡土地制度和城市化的关联。本文在吸收代表性成果基础上，首先阐述农村人口进城打工和定居的原因和现状，继而提出以人为本、重塑城乡关系的若干建议。
一、农村剩余劳力进城打工的原因
人身自由和人口流动加快，农业人口和农村人口比重下降，是经济社会现代化的重要组成部分。改革开放后中国工业和服务业持续发展，导致进城民工数量呈上升趋势。《2018中国统计年鉴》数据显示：以民工为主的流动人口从 2000年的 1.21 亿增至 2017 年的 2.44 亿。在这种形势下，中国城市常住人口比重随之逐渐提高。人口流出地推动、劳力流入地吸引、交通条件优劣等客观条件，是影响农村剩余劳力转移的主因。在改革开放时期，随着政治控制渐趋松弛、区域经济差异扩大、村民观念逐步开化，主动型的村民流动成为主流，众多村民力图摆脱封闭状态和贫困生活。
（一）农业剩余劳力的出现和增加
农业剩余劳力增加既是发展的结果，也是对发展的挑战。农业剩余劳力出现和增加的原因是：首先，乡村人口数量和劳力供给增加。医疗条件改善、农业生产进步、政治秩序稳定等因素使乡村人口增速一度加快，人口数量不断增加，农业劳力供给相对充裕。其次，农业劳力需求增速不及乡村劳力供给增速，导致农业劳力需求出现相对减少甚至绝对下降。人口迅猛增长使人均耕地面积和播种面积呈下降趋势，加之农业机械化水平的持续提高，使农业劳力需求下降。第三，乡村劳力供给增加，农业劳力需求相对减少，使乡村出现大量剩余劳力，这些剩余劳力客观上需要转至乡村非农产业或者城市，否则会使农业劳动生产率持续下降，进而使农民收入水平增速放缓甚至不断下滑。
（二）城乡发展水平差距
城乡政治地位的巨大差距，对国家的投资和税收政策具有重大影响。投资差距和税收差距进而扩大城乡居民的收入差距，恶化乡村农业领域的投资环境，并扩大城乡基础设施和公共服务的差距。 习近平总书记指出，改革开放以来城乡二元结构“没有根本改变”，城乡发展差距不断拉大趋势“没有根本扭转” 。这种二元结构表现在，城乡居民户籍及其附属福利存在显著差距。附属福利包括社保、医疗、教育、安保、救灾、公园等公共服务，交通、用电、饮水、天然气、厕所、网络等基础设施，住房、就业机会和收支水平等等。《2018 中国粮食发展报告》数据显示：2017 年底全国就业人员 7.76 亿，其中城镇就业人员 4.25 亿，城镇登记失业人员 0.97 亿，计算出农村就业人员约 2.54 亿，占全国就业人员 32.7%；2017 年 GDP82.71 万亿元，农业产值仅 6.55 亿，占比 7.92%；2017 年城乡居民人均可支配收入分别为 36396元和 13432 元。由此可见，农业劳动生产率极低，农业经济效益极差，城乡收入差距相当大，这成为农村剩余劳力流向城市的重要动力。
（三）改革开放以来农民人身自由度扩大
改革开放以来，家庭联产承包责任制推行和人民公社体制瓦解，使村民人身束缚趋于瓦解，他们得以摆脱制度羁绊流入城市。1984 年中央一号文件规定，各省级单位可选若干集镇试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。文件一方面承认部分农民有落户城镇的愿望和事实，另一方面肯定这种愿望和事实合理，从而为农村剩余劳力松绑，成为改革开放初期官方推动农村剩余劳力向小城镇转移的重大举措。现行农村土地承包法第 27 条规定，国家保护进城农户土地承包经营权；不得以退出承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或将承包地交回发包方，也可鼓励其流转经营权。上述规定减轻进城农民后顾之忧，使部分进城成功的农民通过流转经营权以及交回承包地获得收益，使部分进城失败的农民可返村务农。
二、当前城乡关系的地位与弊病
（一）习近平总书记关于城乡关系重要地位的论述
中共十八大以来，习近平总书记多次强调城乡关系和城乡协调发展的意义。他在 2012 年 12 月指出，实现城乡协调发展不仅是国土空间均衡布局发展的需要，而且是走共同富裕道路的要求；在 2015 年 4 月指出，推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是现代化重要标志；在 2017 年 12 月指出，能否处理好城乡关系，关乎社会主义现代化建设全局；在 2018 年 9 月指出，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。 可见城乡关系不仅涉及区域关系，而且与农业现代化、工业化、城镇化密切相关；推进城乡发展一体化，是现代化内在要求与重要标志。
（二）当前城乡关系的弊病改革开放以来中国依靠农村劳动力、土地、资金等生产要素，快速推 进工业化、城镇化。农村劳动力要素及全体进城农民成为经济社会发展的重要支撑：农民工为城市提供廉价劳力、商品和服务，并可通过商品和服务出口赚取外汇。农村土地要素的意义表现在，地方政府通过低价征地，将农村部分集体土地转为城镇建设用地，既获得招商引资、房产开发和基础设施建设用地，又通过高价拍卖获得财政收入。农村资金要素的意义表现在两个方面。一是在 21 世纪初农村税费改革前，国家通过征收农业税和农业特产税，直接获得资金，用于城镇建设、工业投资和行政管理；二是涉农金融机构吸收农民存款，用于在工商业领域和城镇地区放贷。但是，城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出。
一方面，我国的城市化水平实际上仍然很低。首先，城市化率是衡量真实城市化水平的主要指标，而我国通常将高于城市化率的城镇化率视为城市化率，这就容易使人误解中国的真实城市化水平。《国家新型城镇化规划（二○一四——二○二○年）》数据显示：2013 年城市有 658座，建制镇有 20113 个，城镇人口合 7.3 亿，城镇化率为53.7%。城市化率只统计 658 座城市常住人口，而城镇化率还将 2 万个镇的 2 亿多常住人口统计为市民；如果从城镇人口中扣除 2.2 亿镇民，城市化率只有 42.4%。其次，城市和镇户籍人口占比低于常住人口占比。中国政府一般将城镇常住人口所占比重视为城镇化率，这个数字远高于城镇户籍人口占比。国家新型城镇化规划数据显示：2013 年户籍人口城镇化率仅 36% 左右。受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的 2 亿多民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。由此可见，进城农民工和其他常住人口并未真正融入城市。最后，近年来我国统计的城市化水平，包含较多水分。近年来中国城镇户籍人口增额巨大，但多数属于县改市，镇改区，村委会改居委会，其中相当多的农转非情况违反农民意愿。为什么县乡两级政府热衷于撤村并镇、驱赶农民上楼？一是可将部分农村集体土地转为国有土地，获得城镇建设用地，进而通过拍卖谋取利益，也就是土地财政。二是可迫使农民耗费多年积蓄购买城镇商品房，提升 GDP 并增加财政收入。三是可提高城镇化水平，谋取政绩。
另一方面，乡村“三留守”问题十分严重。改革开放后特别是中国“入世”以来，中国逐渐融入国际劳动分工和世界贸易体系，为东部沿海地区带来海量就业需求。为获得就业岗位、拓展收入渠道并提高生活水平，农村人口特别是中西部农村人口大量外流，前往城镇特别是东部沿海大中城市务工。农村常住人口比重降低，城市常住人口比重上升，这无疑符合城镇化和现代化总体趋势。但是由于二元户籍制度及福利制度阻隔，尚未成为劳力的农村儿童难以在城镇获得平等教育机会，暂时丧失劳力的农村孕妇、产妇和哺乳期妇女无法在城镇就业，已经丧失劳力的农村老人难以在城镇享受养老和医疗保障，已成为劳力的农村青壮年在丧失劳力后也必须返乡养老、就医。因此，近年来农村常住人口远少于户籍人口，年龄结构畸形，空心化和“三留守”问题非常严重。
三、重塑城乡关系，走城乡融合发展之路
城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展中的突出矛盾。若要从根本上解决这些矛盾，必须推进城乡发展一体化。以城带乡、以乡促城，是城乡一体化发展的重要内涵。推进城乡发展一体化，必须从实际出发，即从自然禀赋、历史传统和制度体制出发，从城乡发展不平衡不协调和二元结构出发。从实际出发，重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，必须以人为本即以城乡居民为本。城镇化应以人为核心，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。城镇化如何做到“以人为本”呢？笔者提出以下三项建议。
（一）让农民自由转移至非农产业
改革开放之初，中国是落后农业国，农业科技水平不高，劳动生产率很低，农业从业人口和农业产值比重很高，农业收入构成农民收入主体。进入 21 世纪，农业人口人均产值依旧远远低于工业人口人均产值，但农业人口比重与农业产值比重均大幅度下降。《2018 中国统计年鉴》数据显示：农业产值占比在 1978 年高达 27.7%，到 2017 年仅为 7.9%；农业人口占比从 1978 年的 70.5% 降至 2017 年的 27%。另据统计，农民家庭经营性收入（以农业收入为主）占总收入的比重，从改革开放之初的80%左右降至2017年的不足40%。推动农民进城打工和定居，有助于减少农业人口、农村常住人口和农村户籍人口，推动耕地使用权流转和集中，促进农业规模经营，提高在村农户的农业收入、人均收入和消费水平。如果人为阻挠农民从事非农产业，会使农民固着于耕地和农业，造成不充分就业和隐性失业，导致农民长期处在贫困状态。
因此，中国必须加快推进户籍制度改革，逐步让农业转移人口在城镇“进得来、住得下、融得进、能就业、可创业” 。进得来、住得下、融得进，就要改革户籍制度及附属其上的诸多福利。能就业、可创业，就要加强对农民工的职业培训。2012-2017 年，接受职业培训的外出农民工占全部农民工的比重，从 30.8% 升至 32.9%，仍然不足三分之一，这严重影响农民工就业机会和收入水平。
（二）让农民自由迁移至城市定居
农村富余劳动力和农村人口向城镇转移，是城镇化最基本的趋势。为顺应和加速这一趋势，中央提出：到 2020 年常住人口和户籍人口的城镇化率分别达 60% 左右和 45%，努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这个目标意义重大。从供给看，在劳动年龄人口总量减少的情况下，对稳定劳动力供给和工资成本、培育现代产业工人队伍具有重要意义。从需求看，对扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城镇基础设施和公共服务设施投资具有重要意义。
农民工已从农业转移至工商业领域，但是多数未能定居城市，主要障碍在于户籍制度及其附属的福利制度。户籍制度形成于 20 世纪 50 年代，以城乡户口划分和登记为主要内容，与粮食统购统销制、城乡二元就业制度、社会保障制度、教育制度、住房制度、医疗制度等社会福利紧密相关，成 为阻碍农民自由迁移的主因。户籍制度将农民工与当地市民隔绝开来，使其无法享受与户籍挂钩的系列公共服务和就业机会。因此必须逐步放开户籍限制，使农民工及其家属可以在城市定居。 目前哪些因素阻碍农民工举家定居城市呢？就业难，全家劳力不易充分就业，即便充分就业也很难获得优质岗位；待遇低，全家收入很难满足金钱需求，尤其是很难满足购房需求；户籍制度及附着其上的诸多社会福利，造成城乡社会隔离，集中体现在教育和社保两个方面，民工子女不易进入公办学校接受优质教育，民工全家无法享受城市低保、医保、养老保障。因此常住城镇的二亿多农民工和其他人员，实际处于两栖状态或“半市民化”状态。综合考虑交通便捷性，人脉稳定性，政策一致性，风俗同一性，气候适应性等因素，党和政府应优先鼓励农民在省内流动并落户城镇。
小结
目前中国多种生产要素进城或下乡的渠道尚未完全打通，城乡生产要素合理流动机制还存在严重缺陷。针对上述问题，要打破城乡分割的规划格局，建立城乡一体化的规划管理和实施体制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。上述平等化、均等化、均衡化、合理化、融合化的“五化”，旨在缩小和消除城乡差距，保障市民和农民的同等公民权利。
以人为本是城镇化的基本原则之一，城镇化必须以人为核心。
一是让农民自由转移至非农产业。推动农民进城打工和定居，有助于减少农业人口、农村常住人口和农村户籍人口，推动耕地使用权的流转和集中，促进农业的规模经营，提高在村农户的农业收入、人均收入和消费水平。
二是让农民自由迁移至城市定居。户籍制度将农民工与当地市民隔绝开来，使其无法享受与户籍挂钩的系列公共服务和就业机会。因此必须逐步放开户籍限制，使农民工及其家属可以在城市定居。
三是为那些不愿或不能定居城市的农民在农村提供较好的公共服务和基础设施，使其能够过上有尊严的生活。要推动城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村覆盖，使不愿或不能定居城市的农村常住人口，特别是农村“三留守”能够过上有尊严的生活。总之，要通过制度保障，让进城的进得放心，让留在农村的留得安心，实现城镇与乡村相得益彰。
参考文献详见辽宁教育行政学院学报
