[摘要]新时代下，作为第二代核心的“一案三制”出现了很多局限性，难以满足日益复杂的突发事件，完善应急管理体系已经成为一项重要的课题内容。从分析中国特色应急管理体系的概念与特征出发，剖析了目前应急管理系统存在的障碍和挑战，提出应对应急管理的新布局。
[关键词]一案三制；突发性；新发展理念
应急管理体系大致可以分为以下几个阶段：新中国成立到非典期间属于早期阶段，尤其是2003年的非典，给应急管理系统提供了加速的契机；2003年开始就形成了“一案三制”的应急管理系统；十八大以来，注入了新的发展理念、新的战略，大大地改观了应急管理体系。
一、中国特色应急管理体系概述
新型冠状病毒肺炎(简称“新冠肺炎”)的全面爆发再次体现了突发事件的高度不确定性以及危险性、突发性等性质，对于人类的生命财产安全造成了巨大的威胁与损失，有的行业甚至造成了毁灭性的冲击。该类型的突发事件属于公共卫生事件，类似于此前发生的“非典”“甲流”等。因此，完善应急管理体系就有了存在的必要性。
(一)中国特色应急管理体系内涵
应急管理体系涉及多个方面，比如预案、体制、机制、法制等内容，共同构成了我国应急管理体系的基本轮廓。四者的关系为：前提为预案，体制作为基础而存在，关键在于机制，法制则是为了实现保障目的而存在，四者共同组成了应急管理体系的重要内容。
1．应急管理体制行政管理体制中重要部分之一是应急管理体制，是一种综合性的管理机构，是一种政府与社会相互管理。该体制在传统意义上存在以下不足：不同部门之间的共享与协调工作做得并不是很好，进而错过了最佳的救援机会。SARS期间采用的是一种分类管理、条块管辖的分类管理体制。2006年，设立了国务院应急管理办公室，负责应急管理相关工作，对于信息进行汇总，履行枢纽职责。具言之，突发事件划分为不同类型，以及由不同部分负责，最终是由国务院办公厅进行总协调。
2．应急管理机制作为程序化管理而存在的应急管理机制，承担着对于突发事件的预防和准备、应急处理与恢复重建等，涵摄了应急管理的整个过程，包含事前、事中以及事后的善后修复与重建。形式上该制度是政府应急管理职能的具体体现；内涵上，把相关法律法规及部门规章作为工作运行的基础；功能上，该机制侧重于对应急事件的预防、处置以及善后的全过程；目的是实现规范化管理。应急管理机制大致可看成九个部分组成：第一，预防准备机制，是为了更好地做好基础性管理工作，使得应急工作在基础上得到完善。第二，监测和预警，主要为了对预防工作进行有效地预防，目的是实现损失最小化。第三，通报制度，目的是实现信息的及时整合与共享。第四，协调机制,使得决策更加科学。第五,关于信息发布,确保信息公开与准确,正确引导舆论。第六，动员群.众,提高社会自助。第七,善后工作,目的实现损失的最小化,最快地实现生产与生活的正常化。第八，第三方的参加,使得应急管理工作更加完善。最后，保障制度,对于资源的需求与供给实现最优化处理。
3.应急管理法制应急管理相关法律法规是非常时期下实现法治的基础,是防控突发事件对生产秩序、生活秩序以及法律秩序的冲击,是调整紧急情形下的相关社会关系。应急管理法制有广义与狭义之分。狭义上是指,应急管理相关的法律法规规章,是一-种以宪法为核心的突发事件应对法。广义上还包含各种具体制度,如工作学习、会议制度等。
4.应急预案应急预案换言之是提前制定好的紧急行动计划，具体指依据国家与地方的法律法规等制度，结合各自部门的经验积累和本地实际情况，有针对地对各种突发事件预先制定行动方案，目的是实现政府应急工作的制度化与程序化。以责任主体作为划分依据，应急预案体系分为六个层级，其中国家总体应急预案是全国应急预案的纲领性文件，同时为各地区预案提供了准则与思路。
(二)中国特色应急管理体系结构
1．应急管理体制之分类管理应急管理体制在不同时期有着不同的表现形式。新中国成立到改革开放初期是按照事件的特性进行管理，由一个或者多个部门协调管理旧J。新中国成立初期根据当时所面临的突发事件，迅速成立了从中央到地方的管理机构。新中国成立后也设立了很多非常设机构，目的是为了更好地实现突发事件的统筹工作，如中央设立的跨部门协调机构。对于重大灾难应急特殊时期还设立应急指挥机构，对应急工作进行统一协调应对。
2．议事协调机构进行协调随着改革的进一步深化，国内的突发事件也呈现出明显上升的趋势，涉及部门众多，因而各部门进行协调共享的事项也随之增多。以往的分类管理的缺点也暴露无遗，如：综合性职能部门的缺少使得应急工作分散，错过最佳营救机会。因此，在改革开放后这些问题自元得到重视，保持分类改单的肖景下，使得议事协调机构得到充分发展。2003年底国务院的应急管理协调机构就有了16 个。议事协调只是负责拟定相关的政策、调查等,对于具体工作的开展则是由相应的办公室执行。
3.政府应急管理机构协调2003年以后,无论在中央还是地方都开始进行应急管理机构的构建工作,着重加强政府应急管理办事机构的协调职能,完善其纽带作用。2006年国务院办公厅建立了应急管理办公室,也就是国务院总值班室,担负起值班工作、信息整合以及综合协调职责,更好地发挥运行中的枢纽作用。有关部门以.及地方政府也设置了功能相似的应急管理办事机构,建立委员会等综合性职能机构。
4.国际合作机制不断完善2008年lO月，胡锦涛在全国抗震救灾表彰大会上强调，要加强预防救灾、国际人道主义援助等领域的国际合作，对于国外成功的经验积极吸取，加强有关机构与各国政府的合作。换言之，在国际合作中充分展示中国力量与中国智慧。我国在面对区域性以及国际性威胁时，积极参与应急管理领域的国际合作，不断完善国际应急合作机制，面对重特大突发事件相互援助。一段时间以来，中国政府不断地向受灾国家予以救援，派出专业队伍参与救援行动，彰显出大国力量与形象。
(三)当下研究中国特色应急管理的意义
应急管理体系建设是一项综合性地改革，究其本质是当前国家制度建设内容的体现。我国的改革具有“边层启动”与“内核调控”特点，属于权力下放的权力模式。具言之，国家应急管理建设需从四个方面实行转变：第一，对于应急管理的职能定位问题，需改变以往的过于重视应急的处理模式，而忽视了事后的应变，应该实现综合性、全方位的应急管理态势。第二，纵向关系上，转变以往的中央与地方的非制度化的相互依存关系，对于管理的重心应该实现下移。第三，部门之间需转变以往的部门化问题，应该实现部门间的协作。最后，政府与社会之间，应该重视社会参与，通过构建一系列的机构实现全社会的积极有序参与应急管理工作。最终实现国家应急管理的制度化与规范化，此为目前国家应急管理工作转变的核心要义所在。
二、我国应急管理体系存在的问题
非典使得国家更加重视应急管理工作,启动了“一案三制”(预案、体制、机制与法制)，逐步构建出具有中国特色的应急管理体系。以《突发事件应对法》为例，提出了应急管理体制的核心,权力运行则是统一领导,管理机制则为分类管理,责任主体属于分级负责,管辖权则是属地管辖为主。当前2019-NCP的爆发，使得公共卫生体系及应急管理体系存在的问题逐渐显露,如国家公共卫生体系建设存在的短板,相关法律法规存在的不足,公共卫生应急管理体系与现有国家应急管理系统脱节所导致的指挥体系不畅,突发公共卫生事件应对能力不足,公众社会组织与市场参与应急机制不畅等。
(一)制度设计问题基于突发事件具有的复杂性与关联性等特性,使得应急管理体制需要进行综合性与全过程管理。同时现代应急管理还具有专业性的特性,因此具体的设计则需要应用专业力量。现行应急管理的设计理念还存在忽视管理,重视应对的误区。当前的体制还是基于《突发事件应对法》而构建的,仍然是重视应对而不是全过程的管理,这种构建模式使得除了应对环节,其他过程则是严重缺失。另一方面，设计理念还存在重视权力轻科学的迹象,现有的制度设计更多的是从权力划分与责任认定方面,较少地从科学技术应用方面考量,使得应急管理的专业性不足。
(二)管理机构问题基于应急管理事务的重要性及跨领域性,以及对资源调动的强制性,使得国家必须设立一个综合性的应急管理机构,以待解决各方面的应急工作。.以我国为例,各级政府的应急管理办公室则是负责该事务。但是,对于办公室而言,其只是一一个协调机构,难以形成自.上而下的统一应急管理体系。相较于应急管理工作内容,办公室规模就显得力不从心，实践中有的不得不沦为“值班室”。
(三)运作模式问题具体运行中，具有临时性协调机构的“指挥部”有了存在的土壤，用于统筹工作安排。形成“应急办+指挥部”运作模式¨。该模式在一定的重大突发事件取得了显著的成绩，交上了满意的答卷，但是，其缺陷也是不容忽视。首先，该模式工作重点在于应对而个是构建与元香应急营埋体系，小是全程性的管理,使得一些小事件错失救援良机，酿成大危机;其次,虽然短期效率明显,但是由于不计成本,轻科学,使得持续性不强;再次，对于政治力量的过度依赖,其他力量如科学与专业力量参与不足;最后，传统的官僚制仍在影响着应急管理的运作,难以满足综合性管理的本质,使得应急管理工作难以实现有效可持续发展。具言之,应急办很难打破一些壁垒,难以全方位地构建应急管理体系;指挥部又只是一个临时性机构,无法实现可持续开展工作。
(四)信息共享问题受传统的官僚制影响，根据不同的灾种形成了由不同专业部门应对的管理模式,由专业部门进行管理,可以更有效地应对灾害。但是,这种专业化分工的应急模式,形成了相互割裂的应对系统，信息壁垒随之而来,每个部门不愿与其他部门进行信息共享。但是,现代社会的风险性越来越高,突发性事件并不是单一性的突发事件,而是具有跨领域性,其危害性不限于某个领域而涉及整个社会。应急管理中信息壁垒的出现,使得信息共享无法得到有效实现,无法整合利用各方面信息,无法有效地应对各类突发事件。
(五)信息准确性问题社会.上的很多突发事件往往是由于一开始的信息工作没有处理好,假如最初应急数据能够全面、真实地上传,得到及时处理,或许相当--部分灾难性事件就能很好地避免,不至于用惨痛的代价予以应对。实践中,往往由于政府未能全局性、科学性地看待应急数据,甚至有些地方出现了为了地方利益而修改数据,导致信息上报错误,问题并未得到及时有效地处置,最终只能由最高政府高代价地收拾残局。背后则是大量人力物力资源的浪费、众多生命财产的损失。
三、完善中国特色应急管理体系建设的构想
为了更好地实现应急管理,应该转变理念,将工作重点由事件的应对转为对风险的防控,进而实现全过程的管理。发挥社会参与功能，加强市场调节功能,增强全社会的风险意识,提升领导干部应急管理能力是关键。对于部门方面：首先，提高其风险治理能力，对于涉及公共卫生相关的信息进行有效地收集与运用，进行数据分析，进而为决策者提供更加科学有效的执行方案。其次,高度重视非程序化的决策,使得执行得到更有效的保障,需要跳出固有思维,提出多方位的建议,保证应急预案能够应对各种突发多变的事件。最后,对于资源进行针对性地配置,解决紧急需求,重视社会参与,着重解决责任与.协调机制,完善公众沟通渠道。
(一)融入新的理念
我国应急管理体制是以应对为核心，所有机构设置、权力关系的设定以及资源的配置等,都是以“应对”为目标。而忽略了其他阶段,如预防等,导致了很多重复性问题反复出现,对于公民生命财产带来一次又一次伤害。因此,政府在行使应急管理职权时,应该实现应急管理工作的全过程管理,而非限于事件的应对工作。转变设计理念,全方位地对应急管理工作进行应对，结合大数据和相关的管理模式,构建出更加符合新时代地应急管理规律与.体制。
(二)强化应急管理职权
当前的应急管理体制确实发挥了其时代作用，指挥部具有优越的政治优势，交了满意的答卷，赢来了全球性的认。如前所述，此种制度下的政治优势可能并不具有很强的可持续性，这种有效性可能只显现在“应对”环节，对于日常的应急管理工作以及善后工作可能并不能发挥其明显的优势。另一方面，应急办的实际定位往往只是议事协调机构之实，基于级别问题，可能无法发挥其应有的功能。综上所述，两个机构的实质性功能有待提升。因而，加强应急办的实际权力以及指挥部的政治优势的常态化则是应有之义，也可以建立新的应急管理部门，由专职人员担任负责人，负责应急管理相关工作，该部门不能仅限于议事协调，而是应急管理职能的具体领导者，拥有最高的职权。
(三)优化应急管理系统
实践中由于地方政府应急管理能力的参差不齐，特别是对于风险系数的获得、分析以及做出相对应的决策，表现得非常薄弱，使得很多事情由于未能正确利用分析源数据，酿成了重大突发事件，引发危机。因此，在具体的应急管理制度设计时，对于应急管理部门不能只局限于协调者的职权，更应当是信息的分析者、服务者，帮助各级政府建立起以大数据作为技术基础的应急管理系统。
(四)组建专业化的团队
现代应急管理具有高度的专业性与技术性,使得传统意义上的政府工作人员，难以胜任应急管理事务的具体工作。因而,普通的政府职能部门不能承担应急管理机构的职责,应该由具有研发、服务与管理功能的专业性、综合性团队执行。基于此,可以进行部门的整合,如中科院等机构的相关部门提升机构的专业能力,人事管理可以设置首席数据家,为应急管理系统提供专业的数据支持与应用。
(五)加强部门间的信息共享
传统的官僚制具有-定的时代意义,通过专业的分工使得效率实现最大化。但是, 长此以往会导致出现部门壁垒与沟通共享难的问题。此种弊端在应急管理工作表现得更加明显。因而,为了更有效地使用数据信息，应当破解技术壁垒,冲破部门利益,建设新的应急管理系统,使得应急管理工作得到及时有效的开展,得到全面而完整的数据信息,实现最佳救援。
(六)保证信息的真实有效性
应急管理需要社会的参与，有效参与的前提是了解应急管理，换言之，社会机构与公众有权知道与自己利益有关的事情，享有对应急管理工作的知情权。应急数据的壁垒不但错失最佳救援，还会丧失公信力，因此，应构建新的应急管理数据库，并且开放该类数据，使得公众得以了解，公信力得到强化。另一方面，社会力量也会注入，使得应急管理工作的专业性与科学性得到增强。具言之，信息的公开不仅反向监督管理工作的运行，也使得数据信息更加完善与全面，更好地实现应急管理。
四、小结
近些年的应急管理工作取得显著成就，尤其是新冠肺炎的控制工作，再一次证明了集中力量办大事的制度优越性。当然，疫情下很多制度受到了影响，如疫情下对于宪法的影响，国家对公民的生命权、健康权负有何种保护义务，国家权力在公共危机中如何得到有效规范，预防到何种程度，紧急状态的权力行使，民主程序与专家处置。疫情防御与控制措施与公民自由如何协调，人身自由、营业自由、言论自由、财产权与防控措施间的关系。能否在各种利益间寻求某种制度化的平衡。如果危机是一种全球范围的新常态(New Normal)，我们应寻求怎样的公共生活等。这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一一次大考,要研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。
参考文献详见辽宁教育行政学院学报官网
